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    互聯(lián)網(wǎng)是當(dāng)代先進(jìn)生產(chǎn)力的標(biāo)志，是信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是融網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息平臺(tái)、傳播媒介、新興產(chǎn)業(yè)、社會(huì)形態(tài)等多重屬性于一身的具有聚合性、復(fù)雜性、開放性等特點(diǎn)的信息系統(tǒng)，不能簡(jiǎn)單割裂管理。簡(jiǎn)單將傳統(tǒng)部門的管理職能向網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域延伸，管理網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的新事物，必然重現(xiàn)“橫向多頭、縱向分段”的傳統(tǒng)格局的弊端。更重要的是，傳統(tǒng)管理部門的管理對(duì)象是具體的、單一的，而互聯(lián)網(wǎng)的特性使管理對(duì)象交織融合，造成你中有我、我中有你的現(xiàn)象。

    自從1994年接入國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)后，為防止境外網(wǎng)上有害信息的滲透，我國(guó)政府按照“法律規(guī)范、行政監(jiān)管、技術(shù)保障、行業(yè)自律”的基本原則，建立了部門分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的行政管理體制，明確規(guī)定多個(gè)政府部門作為監(jiān)管主體對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。

    實(shí)際上，中國(guó)這種網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)監(jiān)管體制確立的思路是將行政部門的職權(quán)延伸到網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域，形成了現(xiàn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工負(fù)責(zé)的管理格局。由多個(gè)政府部門各自負(fù)責(zé)、相互配合、齊抓共管的監(jiān)管主體格局，可以發(fā)揮各個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)，形成監(jiān)管合力的效果。但隨著網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)業(yè)的迅猛發(fā)展，體制設(shè)計(jì)與網(wǎng)絡(luò)信息管理實(shí)踐之間的矛盾越來越突出，不協(xié)調(diào)不適應(yīng)不科學(xué)之處日益明顯，在一定程度上制約了網(wǎng)絡(luò)信息的科學(xué)有效監(jiān)管。以開辦新聞網(wǎng)站為例，要正常開展互聯(lián)網(wǎng)新聞網(wǎng)站業(yè)務(wù)，就必須辦理新聞信息服務(wù)許可、出版許可、視聽節(jié)目許可、ICP經(jīng)營(yíng)許可等多項(xiàng)許可，手續(xù)繁瑣。再以網(wǎng)絡(luò)游戲?yàn)槔�，新聞出版部門認(rèn)為其屬于游戲出版物，文化部門認(rèn)為其屬于文化娛樂，產(chǎn)業(yè)部門認(rèn)為其屬于軟件產(chǎn)業(yè)，部門之間管理權(quán)限爭(zhēng)議不斷。

    互聯(lián)網(wǎng)是當(dāng)代先進(jìn)生產(chǎn)力的標(biāo)志，是信息技術(shù)革命的產(chǎn)物，是融網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息平臺(tái)、傳播媒介、新興產(chǎn)業(yè)、社會(huì)形態(tài)等多重屬性于一身的具有聚合性、復(fù)雜性、開放性等特點(diǎn)的信息系統(tǒng)，不能簡(jiǎn)單割裂管理。簡(jiǎn)單將傳統(tǒng)部門的管理職能向網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域延伸，管理網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的新事物，必然重現(xiàn)“橫向多頭、縱向分段”的傳統(tǒng)格局的弊端。更重要的是，傳統(tǒng)管理部門的管理對(duì)象是具體的、單一的，而互聯(lián)網(wǎng)的特性使管理對(duì)象交織融合，造成你中有我、我中有你的現(xiàn)象。目前的管理分工既依信息類別又依表現(xiàn)形式、既按應(yīng)用服務(wù)又按載體形態(tài)劃分職責(zé)，也就必然造成“平面分割管理”、“立體交叉管理”的管理格局，自然導(dǎo)致“有利就管、無利不管”、“誰都可以管、誰都可不管”等現(xiàn)象。網(wǎng)絡(luò)本身具有跨領(lǐng)域、跨部門、跨地域特性，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和管理已超出單個(gè)部門或領(lǐng)域、地域的界限，僅靠單個(gè)部門各自為戰(zhàn)、獨(dú)立開展工作，已無法有效履行監(jiān)管職責(zé)。對(duì)此，目前建立了齊抓共管的網(wǎng)絡(luò)管理協(xié)調(diào)工作機(jī)制，但是，該協(xié)調(diào)機(jī)制的效果也不盡如人意。

    因此，現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)行政管理體制以及與此對(duì)應(yīng)的多個(gè)部門監(jiān)管主體格局已不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，需要對(duì)其重新整合。筆者認(rèn)為，應(yīng)該以“三網(wǎng)融合”政策為契機(jī)，構(gòu)建新的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)行政管理體制，整合政府監(jiān)管主體格局。

    當(dāng)前，國(guó)務(wù)院積極推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”的政策，中國(guó)已經(jīng)建立了全國(guó)范圍內(nèi)的電信網(wǎng)絡(luò)和廣播電視網(wǎng)絡(luò)，它們所提供的服務(wù)成為人們?nèi)粘Ｉ�活中的重要部分。隨著信息科技的飛速發(fā)展，電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)正通過各種方式相互滲透和融合。從廣義角度看，前述三網(wǎng)融合或三網(wǎng)合一可以包括上述三個(gè)網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、行業(yè)融合、終端融合、傳輸網(wǎng)絡(luò)融合，進(jìn)而推進(jìn)政府管理的融合。

    從用戶需求的角度考慮，三網(wǎng)融合將為人們帶來更豐富便捷的信息化服務(wù)。隨著信息時(shí)代的到來，人們的生活方式和工作方式有著巨大的變化，用戶的需求已逐步從單一種類的服務(wù)向文字、數(shù)據(jù)、圖形、圖像、視頻等多媒體方向發(fā)展。三網(wǎng)融合可使用戶通過單一的終端或接入方式使用電話、電視以及互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)，從而帶來諸多便利。

    從網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的角度考慮，三網(wǎng)融合將使網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)得以優(yōu)化，資源的利用率得以提高。網(wǎng)絡(luò)是用來為業(yè)務(wù)服務(wù)的，傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)只是為特定業(yè)務(wù)設(shè)計(jì)的，但這種格局隨著技術(shù)發(fā)展而被改變。近年來，由于計(jì)算機(jī)的廣泛普及和應(yīng)用，數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)增長(zhǎng)迅猛，網(wǎng)絡(luò)的業(yè)務(wù)構(gòu)成發(fā)生了根本性的變化，已由原先的語音業(yè)務(wù)為主向數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)為中心的方向過渡。電信企業(yè)紛紛致力于語音數(shù)據(jù)的融合和推出基于IP的話音服務(wù)，數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)與話音網(wǎng)絡(luò)相融合的趨勢(shì)已越來越明顯。與此同時(shí)，廣播電視部門也積極籌劃開展基于IP的增值服務(wù)。

    從行業(yè)發(fā)展的角度考慮，國(guó)務(wù)院“三網(wǎng)融合”政策的出臺(tái)，使得電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)在為人們提供多元化服務(wù)的同時(shí)，也為各個(gè)行業(yè)贏得了發(fā)展空間。電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)三大行業(yè)均在尋求新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，電信運(yùn)營(yíng)商希望提供信息服務(wù)以及視頻點(diǎn)播等業(yè)務(wù)，有線電視運(yùn)營(yíng)商也希望提供電信業(yè)務(wù)以及互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)。引入三網(wǎng)融合，將打破中國(guó)電信行業(yè)和廣播電視行業(yè)之間的壟斷格局，良性的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境將使各行業(yè)更著力于為用戶提供完善的服務(wù)。業(yè)務(wù)融合已經(jīng)不只是技術(shù)問題，而涉及行業(yè)政策、管理體制等多方面。與此相對(duì)應(yīng)，原有的一些政策、行政管理體制和政府部門監(jiān)管主體做出相應(yīng)調(diào)整已具備了政策基礎(chǔ)，在這種條件下，重新整合中國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息政府監(jiān)管主體已成為可能。

    在如何整合網(wǎng)絡(luò)信息政府部門監(jiān)管主體這一問題上，不同部門有不同的設(shè)想。電信部門主張將廣播電視網(wǎng)整體劃入電信網(wǎng)絡(luò)，以“大電信”取代現(xiàn)有的廣播電視、“小電信”和互聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一由電信部門監(jiān)管。也有部門主張?jiān)陔娦�、廣播電視部門之外，單設(shè)一部門或指定某部門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管工作。

    關(guān)于“大電信”主張的監(jiān)管主體格局設(shè)想，實(shí)際上是照搬美國(guó)等西方國(guó)家的管理模式和政府監(jiān)管主體格局。其出發(fā)點(diǎn)或基礎(chǔ)主要是由于技術(shù)性能接近，將電信網(wǎng)和廣播電視網(wǎng)劃入一個(gè)網(wǎng)絡(luò)體系，由聯(lián)邦通信委員會(huì)監(jiān)管。不過，其信息內(nèi)容監(jiān)管主體既有聯(lián)邦通信委員會(huì)，也有其他監(jiān)管主體，如情報(bào)部門、警方、國(guó)土安全部、商務(wù)部下屬的“互聯(lián)網(wǎng)域名與地址管理公司”，都可以作為監(jiān)管主體對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息進(jìn)行監(jiān)管。這一監(jiān)管方式顯然不適合中國(guó)國(guó)情。

    至于單設(shè)主管網(wǎng)絡(luò)信息工作政府部門的設(shè)想，在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的趨勢(shì)下很可能只是鏡中花、水中月。該思路實(shí)際上是不管三網(wǎng)如何融合，在政府監(jiān)管主體方面，按照統(tǒng)分結(jié)合、相對(duì)集中、職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致的要求，在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，將目前分散在多個(gè)部門的網(wǎng)絡(luò)管理職責(zé)相對(duì)集中，形成“三套馬車”為主的監(jiān)管格局，明確三個(gè)政府部門分別主管網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容、網(wǎng)絡(luò)行業(yè)發(fā)展、打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪工作。按照這一構(gòu)想，就是在中央政府指定電信、廣播電視部門之外的某個(gè)部門作為國(guó)家網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)主管部門，主管網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容；國(guó)家電信主管部門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)行業(yè)發(fā)展；公安部負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管，依法打擊網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動(dòng)。其實(shí)，這種監(jiān)管主體格局是按照內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)分開的原則整合的，雖在現(xiàn)有基礎(chǔ)上前進(jìn)了一步，但仍留有隱患，很難從根本上解決問題。公安部門負(fù)責(zé)打擊違法犯罪活動(dòng)，無論是網(wǎng)上還是網(wǎng)下，都是其義不容辭的職責(zé)，無需贅述。而網(wǎng)絡(luò)信息的政府監(jiān)管，信息內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)不是截然分開的，離開了網(wǎng)絡(luò)，信息服務(wù)是無本之木。也就是說，網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)者不通過網(wǎng)絡(luò)就無法提供網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)。因此，網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的監(jiān)管要緊緊與網(wǎng)絡(luò)接入服務(wù)的監(jiān)管結(jié)合在一起，否則，網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管效能將會(huì)大打折扣。目前的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)管也基本上是這一狀況，只不過是網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容的監(jiān)管由多個(gè)政府部門相對(duì)集中在一個(gè)政府部門，網(wǎng)絡(luò)接入的監(jiān)管仍漂移在另一個(gè)獨(dú)立的政府部門。這種思路遇到監(jiān)管方式的適用和措施的執(zhí)行，還是會(huì)轉(zhuǎn)回到現(xiàn)有的拉扯軌道：網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容主管部門需要對(duì)非法信息服務(wù)提供者進(jìn)行信息內(nèi)容屏蔽、中斷網(wǎng)絡(luò)接入、關(guān)閉網(wǎng)站等監(jiān)管手段，仍需通過電信主管部門向網(wǎng)絡(luò)服務(wù)機(jī)構(gòu)下達(dá)執(zhí)行指令。

    上述兩種設(shè)想與網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)展和監(jiān)管的實(shí)際仍然存在太多的不適應(yīng)。我們應(yīng)該站在更高的層面，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，從根本上解決這一頑疾。筆者認(rèn)為，既然整合的條件基本具備，我們可以按照高效、統(tǒng)一的行政管理原則，設(shè)想中國(guó)網(wǎng)絡(luò)信息的政府監(jiān)管體制：其他網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容主管部門全部退出政府監(jiān)管體系，將電信部門與廣播電視部門合二為一，新組建一個(gè)負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容監(jiān)管的政府主管部門，我們姑且稱之為廣播電視電信部，作為網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)政府主管部門的監(jiān)管主體，主要負(fù)責(zé)廣播電視、網(wǎng)絡(luò)信息和網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管工作。這既符合網(wǎng)絡(luò)信息的監(jiān)管實(shí)際，也順應(yīng)了三網(wǎng)融合帶來的信息網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的趨勢(shì)，符合機(jī)構(gòu)改革的大部建制趨勢(shì)，也可以減少監(jiān)管中的推諉扯皮現(xiàn)象，真正做到責(zé)權(quán)統(tǒng)一，提高行政效率。