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    政府有行政許可的權(quán)力，但如果政府的權(quán)力直接用來經(jīng)營，就有點過分了。

    ——— 物權(quán)法的主要起草人之一、中國政法大學(xué)教授江平

    晚風(fēng)輕拂，霓虹閃爍。成都7月一個宜人的傍晚。

    45歲的戶外廣告商楊文（化名）兀自站在市中心一塊巨幅空白廣告牌下，黯然傷神。淡淡熒光下，廣告牌龐大的身軀淹沒在黑黢黢墻體內(nèi)，如一道深深的疤痕印刻在他心底。

    就這樣結(jié)束了嗎？沒有答案。楊文的境遇，背后折射的是成都戶外廣告商的集體群像：政府的“強勢”介入，讓眾多戶外廣告經(jīng)營者面臨存亡攸關(guān)的十字路口。

    今年5月，成都市政府要求對中心城區(qū)所有戶外廣告實施清理、摸底、組織拆除和拍賣。其時，幾千份廣告位的出租合同、企業(yè)與廣告商的廣告發(fā)布合同正在“依法”履行之中。而拍賣所得，政府將無條件提取40%，另外60%以“補償”的形式返還廣告位業(yè)主。

    類似的戶外廣告“新政”，在武漢、佛山、揚州等地亦已上演。作為政府公權(quán)力參與市場規(guī)范的具體表現(xiàn)，是“依法行政”還是“與民爭利”？

    戶外廣告新政

    非法的一律拆除，到期和新設(shè)的一律拍賣

    “成都，一座來了就不想走的城市”———著名導(dǎo)演張藝謀所拍城市宣傳片的宣傳語。曾幾何時，在成都的繁華街頭，這句宣傳語通過巨大的戶外廣告牌，令無數(shù)人流連忘返。

    如今此景在街頭已難覓蹤影。事情的緣起是，今年5月初，成都市政府城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室連續(xù)下發(fā)《關(guān)于規(guī)范治理中心城區(qū)戶外廣告工作的意見》、《關(guān)于規(guī)范管理中心城區(qū)戶外廣告的通知》兩個相關(guān)文件。

    文件要求，對成都中心五城區(qū)及轄區(qū)高速路的戶外廣告進(jìn)行全面清理整治，按照“非法的一律拆除，到期和新設(shè)的一律拍賣”的原則，在今年10月1日之前，將成都市區(qū)內(nèi)所有戶外廣告(100余塊廣告牌)的三年經(jīng)營權(quán)進(jìn)行市場化公開拍賣。

    楊文擁有的兩塊戶外廣告牌位于成都東大街某著名服裝城，自然在清理整頓之列。2007年12月，他與當(dāng)?shù)匾患掖髲V告公司一起，和服裝城的100多位業(yè)主簽訂了合同，兩個廣告位總面積約800平方米，租金100萬元左右。協(xié)議一簽5年，幾乎是簽下了全部“身家”。

    然而“一紙政令”，曾經(jīng)富麗堂皇的廣告牌已變成光禿禿的“白板”，只剩下一排照明燈孤零零懸在上方。

    令楊文無法理解的是，廣告牌是依法從市政府獲得“行政許可”后設(shè)置。他提供的落款為“成都市城市管理局”的《關(guān)于同意××設(shè)置戶外廣告的函》中，其所擁有的兩塊戶外廣告牌包含其內(nèi)，日期為2007年3月。盡管多次要求政府主管部門“給個說法”，始終未見正面回復(fù)。一份未按程序公開的成都市政府《研究城市管理有關(guān)工作的會議紀(jì)要》要求，成都市城管局要全面迅速推進(jìn)城市戶外廣告市場化拍賣，“堅持原則，善于斗硬”，同時“市政府將對疏于管理的問題施行效能問責(zé)”。

    上述會議于今年4月30日舉行，由成都市市長葛紅林主持，市發(fā)改委、國土局、規(guī)劃局、工商局、城管局等“有關(guān)負(fù)責(zé)人參加”，被視作是成都關(guān)于戶外廣告規(guī)劃最重要的“決策性”動員。但關(guān)于政府職能部門行政的執(zhí)法依據(jù)，卻只字未提。在成都，僅市區(qū)就有大小廣告公司數(shù)千家。從這一刻，他們共同的“噩夢開始了”。業(yè)主自愿拍賣？“要求我同意拍賣自己的廣告位，還要白白交40%給政府，這是什么道理嘛！”

    5月6日，成都市百余家廣告公司向市政府郵寄一份《緊急情況反映》，言辭頗為焦急，“我們非常焦急、急迫甚至憤怒地向你們反映下述情況”。

    5月20日和25日，成都數(shù)十家廣告公司又聯(lián)合向四川省政府呼吁立即停止對戶外廣告的強拆，并召開聽證會，“聽取利益相關(guān)各方訴求，以免造成成都廣告行業(yè)的混亂和動蕩”。

    但這一切難以阻擋政府的決心。5月31日晚，聽說要拆除鹽市口商業(yè)圈的5塊廣告牌，多家廣告公司的員工自發(fā)聚集在其中最大的一塊廣告牌下，希望阻擋拆除。最終，他們?nèi)浴把郾牨牭乜粗�吊車劃爛了廣告畫面，將最大的一塊廣告牌畫面拆除�！�

    “那一刻，感覺似乎被拋棄了”，當(dāng)晚在場的一名廣告商傷感地回憶。

    此事在當(dāng)?shù)胤错憦娏�。成都市政府秘書處相關(guān)人士透露，迫于壓力，政府在拍賣政策上開始有所松動。7月6日由副市長劉仆主持建委、規(guī)劃、城管等部門開會，對城管執(zhí)法程序等問題進(jìn)行了檢討，要求由城管部門與市法制辦共同研究制定下一步中心城區(qū)戶外廣告的管理辦法。

    “政府希望拍賣在法理上站得住腳�！痹撊耸空f。此后，成都市各區(qū)要求廣告商再次上報戶外廣告的審批資料。

    “但到現(xiàn)在仍沒有任何說法�！睏钗膿�(dān)心棘手的問題會如多米諾骨牌效應(yīng)般接踵而至，他目前最頭痛的是協(xié)議里約定的巨額違約金，若不能繼續(xù)發(fā)布廣告，等待的只能是客戶的律師函；與此同時，一年上百萬的廣告位租金，也早就交給了業(yè)主……

    通過“協(xié)議”方式取得廣告牌這個經(jīng)四川省人大批準(zhǔn)執(zhí)行的《成都市城市戶外廣告和招牌設(shè)置管理條例》的規(guī)定，實際已被“整頓通知”否定。

    戶外廣告一般分為公共載體和非公共載體，前者指政府擁有的物業(yè)以及機場、公路、收費站等地方的戶外廣告位，后者指私人業(yè)主所擁有的廣告位。以往，“非公共資源”的廣告牌，更多是通過協(xié)商獲得，即戶外廣告商與合乎規(guī)劃的廣告位業(yè)主簽訂場租合同，通過政府的行政許可后開始經(jīng)營。為獲穩(wěn)定回報，廣告商與業(yè)主及廣告客戶之間的合同期限都較長，并約定了嚴(yán)格的違約責(zé)任條款。

    成都面臨拍賣命運的廣告位，80%都屬于“非公共資源”，政府的決定同樣令業(yè)主難以理解�！罢堎F單位接到通知后，向城管部門提出自愿拍賣的申請，申請內(nèi)容如下：本人自愿將擁有物業(yè)作為戶外廣告空間資源的載體使用，并請求戶外廣告設(shè)置管理部門將其納入戶外廣告空間資源占有權(quán)拍賣，以請求獲得拍賣收益60%作為提供載體的補償�！�

    這是5月15日，鹽市口街道辦事處發(fā)給業(yè)主的通知。在此后的許多天里，成都每一個戶外廣告位的業(yè)主或業(yè)主指定的代理人，都接到了所在區(qū)域行政管理機關(guān)的相同通知。

    “要求我同意拍賣自己的廣告位，還要白白交40%給政府，這是什么道理嘛！”業(yè)主代表趙先生氣憤地說，“這是附著在我房子上的廣告位，政府憑什么要拿去拍賣？”

    或促成壟斷

    成都廣告界流傳一個說法，政府此舉很可能形成當(dāng)?shù)匾患掖蠊�司的壟斷�?jīng)營然而，不“自愿申請”是有代價的�！冻啥际谐鞘袘敉鈴V告和招牌設(shè)置管理條例》規(guī)定廣告審批設(shè)置的行政許可有效期是“不超過三年”，成都市現(xiàn)有的大部分戶外廣告位是2005年至2007年審批下來的。2008年之后沒有審批新的廣告位。這也意味著，目前成都此前行政許可范圍內(nèi)的戶外廣告位均過了或即將過“有效期”。成都多位廣告商透露，有關(guān)部門曾走訪擁有新華大道戶外廣告位產(chǎn)權(quán)的業(yè)主，要求他們跟政府簽授權(quán)委托書，同意由政府進(jìn)行統(tǒng)一拍賣，否則視為非法廣告位，禁止對外出租�！鞍凑找�(guī)定，成都目前戶外廣告行政許可的年限是兩年，如果到時業(yè)主不來申請，我們就視為放棄，他所擁有的廣告牌也就要因到期被拆除了�！�7月9日，成都市鹽市口街道辦一名張姓負(fù)責(zé)人如此告訴本報。其實2007年底廣告位“行政許可”到期，當(dāng)?shù)貜V告商曾向政府書面申請延期使用，但政府只是口頭答復(fù)暫不續(xù)期。此后，為了表明這些在規(guī)劃范圍內(nèi)的廣告牌身份“合法”，政府又給每一個辦理過相關(guān)手續(xù)的廣告牌頒發(fā)了一個綠色的標(biāo)志，這個“綠標(biāo)”一度被認(rèn)為是戶外廣告的合法身份證明，當(dāng)?shù)孛襟w也曾報道過�！熬G標(biāo)”上并沒有期限，這給許多戶外廣告商吃了“定心丸”。所以在2008、2009年這些在政府規(guī)劃范圍內(nèi)、但沒有取得“廣告位設(shè)置許可證”續(xù)期的廣告公司都在正常經(jīng)營�！耙恢钡浇衲�5月4日之前，都沒有任何人阻止我。年初我到工商局辦理廣告發(fā)布手續(xù)時，他們也沒說啥。怎么現(xiàn)在說拆就拆呢？”楊文不無困惑地說，“現(xiàn)在看來，這些都不過是政府的‘緩兵之計’”。熟悉成都戶外廣告行業(yè)發(fā)展的業(yè)者，對政府的這一做法并不陌生。2004年，成都市政府針對機場高速公路兩旁的單立柱戶外廣告也進(jìn)行了集中的清理。

    一位親歷廣告商告訴記者，2003成都市容環(huán)境管理局經(jīng)過審查，對16家廣告公司的58根柱子進(jìn)行了登記，讓其繼續(xù)“等待統(tǒng)一規(guī)劃”。2004年1月4日，成都市容環(huán)境管理局、城市管理行政執(zhí)法局等卻突然發(fā)出“通告”，限令各廣告公司在當(dāng)年1月15日以前將全部廣告自行拆除。而在成都廣告界還流傳著一個說法，政府此舉，將使成都戶外廣告市場重新洗牌，很可能形成當(dāng)?shù)匾患掖蠊�司的獨家壟斷�?jīng)營。“如果拍賣，價格將超出現(xiàn)有的市場價格。拍賣時，主動權(quán)掌握在政府手中，他們會制定排他性的游戲規(guī)則。類似拍賣也曾出現(xiàn)這種情況�！碑�(dāng)?shù)囟辔粡V告商說。

    成都市一家“政府背景”頗深的大型廣告公司也在內(nèi)部文件中披露，“戶外廣告受當(dāng)?shù)卣�府制約程度比較高(如戶外廣告清理整治等)，我們對于如何引導(dǎo)政府政策和 與 政 府 溝 通 也 積 累 了 豐 富 經(jīng)驗，……大規(guī)模獲取稀缺性的優(yōu)質(zhì)戶外廣告資源，形成區(qū)域資源壟斷和網(wǎng)絡(luò)覆蓋優(yōu)勢，進(jìn)而在成都地區(qū)獲取戶外廣告定價權(quán)。”

    “空間權(quán)”誰屬？

    成都城管局希望最終獲得的收益大概是1個億原本，楊文和U PS簽訂了合同，對方在其大廣告位上發(fā)布廣告一年，價格約100余萬元，另外一個小廣告位上則發(fā)布了汽車廣告。800平方米的廣告牌，廣告商的說法是“僅架子的制作費用就是50萬元”，再加上畫面的制作、照明、稅收、日常維護(hù)等費用，算下來的利潤空間已不是很大�！罢�府再拿走40%，我們的日子還咋過啊？”與其他城市譬如“空間視覺權(quán)”等不同，成都市收取40%收益的主要理由為“空間資源占用權(quán)”。成都市以“商業(yè)賣場、L E D顯示屏、公交車、公用電話亭、指路牌等為載體的戶外廣告均屬于戶外廣告范疇”，“城市中心區(qū)域戶外廣告位全部要組織拍賣”。

    對于收取的“空間資源占用權(quán)出讓金”用途，成都市也作出了安排。7月17日，成都市副市長劉仆在全市城市管理會議上表示，“按照《物權(quán)法》的精神，廣告的收益全部用于城市管理工作，市、區(qū)、街道進(jìn)行分成，重點是區(qū)、街道辦事處�！睋�(jù)PWC (全球最大的會計師事務(wù))最新預(yù)測，全中國戶外廣告收入約192億元。目前，成都市戶外廣告市場規(guī)模約10億元，其中“非公共資源”戶外廣告額占一半，約為5個億。成都戶外廣告統(tǒng)一拍賣后，收益的40%歸政府，大約2個億。而成都市城管局內(nèi)部人士透露，“城管局希望最終可以獲得的收益大概是1個億，因為肯定會有流拍�！�

    類似成都的戶外廣告“新政”，近幾年武漢、佛山、揚州等地亦紛紛涌現(xiàn)。物權(quán)法的主要起草人之一、中國政法大學(xué)教授江平認(rèn)為，無論是“視覺空間權(quán)”還是“空間資源占用權(quán)”，其背后都難掩政府積極“挺進(jìn)”戶外廣告市場“分一杯羹”的利益訴求。江平說，物權(quán)法雖然沒有明確規(guī)定這是一種私權(quán)，但是應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，原來把廣告牌出租給民間來經(jīng)營，實際上已經(jīng)把廣告空間的權(quán)利給了老百姓�！鞍凑瘴餀�(quán)法，我認(rèn)為政府這種做法沒有法律依據(jù)，政府有行政許可的權(quán)力，但如果政府的權(quán)力直接用來經(jīng)營，就有點過分了�！�

    成都市政府此前要求，拍賣前的戶外廣告位要在5月12日前全部撤下商業(yè)畫面，用公益廣告覆蓋。同時，公益廣告要形式多樣，可以是城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治要求、屬地區(qū)政府的發(fā)展理念。在一次內(nèi)部會議上，成都市政府某秘書長曾要求，“對廣告位的覆蓋(用公益廣告畫面)，蓋了的就蓋了，沒蓋的要繼續(xù)！這項工作要認(rèn)真堅持下去，并且要對各區(qū)進(jìn)行考核�！�

由于眾多廣告業(yè)主的反對，成都市市區(qū)戶外廣告商業(yè)畫面的全面拆除是在5月31日完成。于是，從6月初開始，成都市民開始驚奇地發(fā)現(xiàn)，在繁華商業(yè)區(qū)和主要街道上，原本色彩斑斕的各類商業(yè)廣告開始變成千篇一律的公益廣告。廣告牌上，幾個大字意味深長：“一起創(chuàng)造，共同分享。”