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　　2007年6月15日，國(guó)家廣電總局責(zé)令違規(guī)播放廣告的寧夏電視臺(tái)綜合頻道和甘肅電視臺(tái)綜合頻道自6月18日起暫停播放一切商業(yè)廣告。各種歡呼或質(zhì)疑的聲音尚未落地，6月25日廣電總局又恢復(fù)了兩個(gè)頻道的廣告播放權(quán)。個(gè)中緣由，耐人尋味。這起事件暴露出了當(dāng)前廣告監(jiān)管所處的窘?jīng)r和面臨的巨大挑戰(zhàn)。

　　一、行政命令效力式微

　　中國(guó)廣告監(jiān)管的行政法規(guī)和部門文件很多。單就電視掛角廣告來說，2003年廣電總局發(fā)布的《廣播電視廣告播放管理暫行辦法》第22條明確規(guī)定：電視播放企業(yè)或產(chǎn)品冠名的節(jié)目、欄目時(shí)，企業(yè)或產(chǎn)品的標(biāo)志不得大于臺(tái)標(biāo)，不得遮蓋正常節(jié)目的字幕。2004年，廣電總局再次強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)并要求各省自查自糾上報(bào)總局。2005年廣電總局又專門下發(fā)了《關(guān)于禁止播出虛假違法廣告和電視“掛角廣告”、“游動(dòng)字幕”廣告的通知》�？蓵r(shí)至今日，各地仍有很多電視頻道被禁止的現(xiàn)象。

　　一方面是層出不窮的行政法規(guī)和命令，一方面是居高不下的廣告違法率。在這種僵持局面中，政府部門的威信日漸式微。

　　二、高額的違法廣告所得與無關(guān)痛癢的違法廣告處罰

　　先看兩個(gè)案例。2006年，北京新興醫(yī)院通過公布267名治愈者病歷電話、聯(lián)系方式等以患者名義的形式發(fā)布違法廣告。北京市海淀區(qū)工商分局按相關(guān)廣告法規(guī)，只能以最高限額處以5000元的罰款。2006年因虛假?gòu)V告宣傳被曝光的歐典地板，最后被工商部門罰款740萬元。但該地板僅2005年的銷售額就有1.2億元。還有很多違法醫(yī)療、藥品廣告致使消費(fèi)者身心受到嚴(yán)重傷害甚至致殘的案件，行政處罰的額度與違法廣告的收益同樣懸殊。

　　另一方面，廣告監(jiān)管主要針對(duì)廣告主而很少去觸動(dòng)新聞媒體。事實(shí)上，在違法廣告活動(dòng)的鏈條上，媒體不僅是形成犯罪事實(shí)的重要一環(huán)，也是獲利豐厚的受益者。根據(jù)北京某報(bào)在5周年特刊上所載的數(shù)據(jù)，該報(bào)2005年廣告收入是8.7億元，且自言其廣告收入每年以億元遞增。北京市工商局廣告監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)則顯示，該報(bào)2006年的廣告違法率是2.16%。我們就算它在2006年的廣告收入是9億元，其違法廣告收入就有1944萬元。如此巨額的非法所得，該不該受到法律的懲處？

　　三、先進(jìn)的廣告發(fā)布手段與落后的廣告監(jiān)管方式

　　不少地方的廣告監(jiān)測(cè)還停留在相對(duì)原始的階段。廣告監(jiān)管主要就是翻閱報(bào)紙�？傊�，碰到哪個(gè)是哪個(gè)，而且只能以平面媒體為主。廣播、電視的廣告一閃即逝，違法事實(shí)的取證存在困難。

　　近幾年，全國(guó)很多地方都在加強(qiáng)廣告監(jiān)測(cè)的信息化建設(shè)。上海、北京、浙江、深圳等地已經(jīng)建成了比較先進(jìn)的廣告監(jiān)測(cè)系統(tǒng)并取得了不錯(cuò)的成效。但是，目前廣告監(jiān)管技術(shù)的研發(fā)和建設(shè)仍然跟不上飛速發(fā)展的廣告發(fā)布手段。手機(jī)短信廣告，樓宇廣告，巴士、出租汽車、飛機(jī)和火車等交通工具上的移動(dòng)媒體廣告等等，也在快速發(fā)展。這些新型的廣告發(fā)布形式，侵害消費(fèi)者和危害社會(huì)的情況越來越多。如果廣告監(jiān)管對(duì)此“無計(jì)可施”，將會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)后果。

　　四、 變化多端的廣告市場(chǎng)與模糊滯后的廣告法規(guī)

　　隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的日趨激烈，在廣告法律模糊和違法成本很低而廣告行業(yè)自律又嚴(yán)重發(fā)育不良的情況下，大量打“擦邊球”的變相違規(guī)廣告屢屢得手。

　　廣告法因模糊而難以援引，還因?yàn)闇�后性而無從援引。網(wǎng)絡(luò)廣告目前就處于無法可依的境地。網(wǎng)絡(luò)廣告的分類、廣告活動(dòng)主體的確定和非法所得的計(jì)算等等這些難點(diǎn)和特點(diǎn)，決定了針對(duì)傳統(tǒng)媒體的現(xiàn)行廣告法規(guī)不完全適用于網(wǎng)絡(luò)廣告。比如，現(xiàn)行廣告法規(guī)對(duì)廣告的調(diào)整是建立在三分廣告主體即廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者，并賦予各自權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)之上。而在虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，網(wǎng)絡(luò)廣告主體的界定遠(yuǎn)非易事。ISP（因特網(wǎng)服務(wù)提供商）多是集廣告經(jīng)營(yíng)者與廣告發(fā)布者于一身；宣傳自身產(chǎn)品或服務(wù)的網(wǎng)站則集廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者和廣告發(fā)布者于一身。

　　五、壯大發(fā)展的廣告市場(chǎng)與捉襟見肘的監(jiān)管力量

　　20多年間，中國(guó)媒體市場(chǎng)和廣告市場(chǎng)經(jīng)歷了高速增長(zhǎng)。無論是媒體的數(shù)量、廣告從業(yè)人員的數(shù)量，還是廣告經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)的規(guī)模，都已是今非昔比。

　　但是，作為政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體制中核心力量的行政監(jiān)管隊(duì)伍，始終沒有也不可能隨著廣告市場(chǎng)的膨脹而不斷擴(kuò)編。這讓廣告監(jiān)管陷入了疲于奔命的窘?jīng)r。2005年國(guó)家工商總局等11部委聯(lián)合下發(fā)《虛假違法廣告專項(xiàng)整治活動(dòng)的通知》以來，整治活動(dòng)一直如國(guó)家工商總局副局長(zhǎng)劉凡所言，采取“分階段、分品種、分時(shí)間”來開展。這是一種策略安排，恐怕也是無奈選擇。這種無奈的策略選擇，很容易掀起陣陣的監(jiān)管風(fēng)暴和產(chǎn)生階段性的監(jiān)管效果，但也很容易風(fēng)聲過后“濤聲依舊”。